《行政诉讼法》第13条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第2条第2款规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。
结合以上条款，可以看出，规范性文件具有以下三项特征：
一是，规范性文件具有普遍约束力。
仅有此特征，并不能与具体的行政行为区别开来，事实上，许多行政行为都具有这种外部的表现特征。
如，某市卫生局向该市各医疗卫生机构发布了一个禁止使用本市生产的肠衣线的通知，该通知在本市区域内具有普遍约束力，而且有一个规范性文件存在，但它针对的对象是特定的，是某市肠衣线厂，因此属于具体行政行为。
二是，规范性文件针对不特定对象作出。
在大多数情况下，主要是为了保障公共利益的需要。其并非对某一个、某一些特定的对象，否则就是一个具体的、处分性的行政行为。
如，为了举办国际马拉松赛，发布的对部分区域进行交通管制的通告。
三是，规范性文件能够反复使用。
其一般具有多次反复适用性，而行政行为则是适用“一事一理”、“一事不再罚”原则。
行政诉讼法中之所以规定规范性文件不属于行政诉讼受案范围，主要考虑的是以下四个方面原因：
一是，依照宪法和有关组织法的规定以及我国人民代表大会的政治制度，确认规范性文件是否合法，是否予以撤销、改变的权力属于国家权力机关和上级机关，法律并没有赋予人民法院撤销或者改变规范性文件的权力。
凡是控告行政机关制定的法规、规章或者其他具有普遍约束力的决定、命令的，法院不能受理，可以告知控告人向制定该规范文件的同级人大常委会或者上一级行政机关提出控告。
二是，规范性文件的主要作用在于实现较大范围内的行政目标，目的在于保障国家利益或者社会公共利益，一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过行政行为的转化才会影响相对人权益。
三是，规范性文件在相当多的情况下是为了保障某行业、某区域的行政事项，带有很强的政策性，具有较多的政策成分。对于行政决策问题的过多介入，不符合法院的法律定位。
四是，结合我国行政诉讼的实践来看，在目前情况下，将规范性文件排除在诉讼受案范围之外，符合行政诉讼循序渐进的基本原则。故而，只赋予了人民法院对行政机关制定的规章以下的其他规范性文件的附带审查权力。
